公共组织绩效及评估

公共组织绩效及评估

公共组织绩效是公共组织在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与政治伦理因素、刚性规及丰自既父失银控触需洲范与告氏含柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化（卓越，2004）。

（一）公共组织绩效与企业绩效

与企业绩效相比，公共组织绩效具有如下脱矿尽器些内头免消际极特征。

1.公共组织的管理目标复杂

与企业突出经济目标，利润率、市场占有率、单位成本等管理目标相比，公共组织的管理目标要复杂得多，有时候，社会目标、无形目标和长远目标更具有根本意义。事实上，政府或者政府职能的延伸公共机构，其产出总是复杂的，经常是有争议的。面对多重性的或不明确的目标，很难说是否会有效完成或完全完成地资天心突察官这些目标。与公共组织管理目标相对的是，企业目标容易定量确定，也易妒就容易进行绩效评估，净资产收益率、总资产报酬率、资产负债率、销售增长率、资本积累率等基山措河整只联管命本指标能够反映出企业的绩效内容。而公共组织的一些目标，决微罪涉及公平、责任、素质等就难以简单地进行定量分析。

2.公共组织的产品形态特殊

企业生产的产品在形态上有两个特征：其一是可见性，大部分的企业产品是看得见摸得着的实体；其二是终端性，企业产品哪怕是一个配件，也具有独立价值。企业产品在县阳采模形态上的可见性和终甲端性，为企业绩效评估提供了直接和直观的基础，提供了进行比较的平台。同地里优问斤测架公共组织提供的产品主要是服务性质的，相当部分的产品是无形的，而且单个部门提供的产品在整个公共服务过程中，往往只是一种中间状态，不大具有可比性，例如，很难说精心策划一场行政会议满谓慢间甚轻航务何目，深入基层做一项调查研究，能在绩效上有什么直接体现。

3.公共组织的产品标准多维

与管理目标一样，企业生产的产品通常采用单维的技术标准，客观的技术标准世马钟门难越容易达成共识。公共组织的产品就不简单是一个技术问题，不同的产品有不同的标准，即使同一个产品，还涉及政治、文化和社会等诸多因素。来自不同领仍害科强沙尼显征域的评估主体，有不同的评估视角，有特定的主观感受，这些都是评估困难的原因所在。

4.公共组织的价格机制缺乏

市场价格反映了市场的供求关系，企业根据市场信号，调整生产结构，改进生产程序，提高生产质量。实际上，市场价格就是企业绩效的读动假兰足压农径个亮评估机制，凡是在市场上卖出好价钱的，企业就是有绩效的，企业产品低于社会劳动平均成本，企业就能够盈利。公共组镇失让去神织所需的服务成本，已通过税的形式预先向社会作强制性扣除，公共组织的服务产品，相当部分没有价格显示机制，即使一伯乎些收费性的项目，通常也是在没有精确计算成本的情况下运作的，一些收费项目，因其乱收费的动机，反而扭曲了价格。总体来看，公共服务缺乏市场交易机制，公共产品缺乏价格检验机制，公共组织提供产品的数量、品质，消费者对于公无共服务的偏好、估价缺乏信息反馈机制。

5.公共组织的生产要素独特

任何一个生产过程，都需要人、财、物等要素的结合，企业生产也不例外。公共服务当然需要物的要素，电子政府对物的要求带有时代特征，但相比之下，人的要素在公共服务中更具主流，具有比较相近的素质水平，但是，对人的评估显然要比对物的评估困难得多，人的主观性、动态性不太容易标准化。

（二）公共组织绩效评佶特征

我国公共组织绩效评估呈现以下四个明显特征（周志忍，2007）。

1.评估的“内向性”

即组织绩效评估主要是一种政府的内部行为，由政府部门发动和实施，评价结果主要用于“内部消费”。从政府/社会关系的视角来看，政府绩效评估的内向性也就是对社会的相对封闭性。虽然近年来对顾客满意度日趋重视，但这种形式的公民参与范围有限且明显具有被动性，评估过程和结果利用的透明度不袜笑足，问责和公众监督作用还没有得到有效发挥。社会团体作为第三方对政府部门独立进行绩效评估刚刚起步，而且评价的影响和作用相当有限。

2.评估的“单向性”

从政府层级关系看，绩效评估主要是上级对下级的评估；从核并行政机关与其他公共组织的关系来看，重视政府主管部门对所属企、事业单位的评估，忽视企业、事业单位对各自主管部门的评估。简言之，绩效评估的“单向性”主要体现为自上而下。

3.评估的“控制取向”

政府组织绩效评估虽然服务于多重目标，但可以划分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。发达国家的政府绩效评估偏重于外部问责即报告绩效水平以推动公民监督，我国的政府绩效评估则更多着眼于内部控制和监督。这一目标定位，必然会在评估主体、内容和侧重点、评估过程和结果利用等方面相应得到反映。

4.评估的“自发性”

组织绩效评估是部门和地方政府为提高绩效的努力和尝试，其实践相应呈现出多样化的趋势，迄今未能形成一个统一的模式和实施规范。这种意义上的自发性在发展初期是不可避免的。但由于自发性，我国组织绩效评估实践的连续性明显不足，评估内容框架、侧重点、实施程序、结果利用方式等方面处在不断变化之中。此外，领导者的高度重视是评估实践得以推行的必要条件，但不同领导者的不同偏好又给绩效评估的连续性带来巨大影响，使绩效评估的统一和规范化更加困难，最终影响到评估的科学化和效果。

（三）公共组织绩效评估类型

我国的公共组织绩效评估工作经历了从20世纪80年代中期到90年代初期的以“目标责任制”为特征的阶段；从20世纪90年代初期至末期以目标责任制和关注经济增长，类型和方式纷呈为特征的阶段；进入21世纪后，为适应新施政理念和治理模式的评估、实施机制、关注重点和覆盖范围的中国特色模式逐步形成。各种绩效评估类型也逐渐形成。

1.普适性组织绩效评估

普适性组织绩效评估有两个特征：(1)绩效评估不是独立存在、独立实施的，而是作为特定管理机制或管理技术中的一个环节，实践中的例证包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等；(2)随着特定管理机制的推广和普及，其中的绩效评估成分被广泛应用，而且应用于多种公共组织和部门。

2.行业组织绩效评估

行业组织绩效评估应用于某个行业内部，一般具有自上而下的单向性特征，即由政府主管部门设立评价指标体系，组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期评估。实践中的例证包括卫生部门为医院设立的绩效评估体系，教育为各级各类学校设立的绩效评估体系（如普通中小学教育质量综合评价、成人中等教育专业学校评估体系、大学本科教育合格评价体系等），财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部、国家计委联合推出的企业效绩评价系统等。

3.专项组织绩效评估

绩效评估针对某一专项活动或政府工作的某一方面。实践中的例证如教育部门的普通中小学全面实施素质教育评价，科学技术部制定的“高新区评价指标体系”，北京市的机关网站政务公开检查评议，江苏省纪委的“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评”，珠海市的万人评政府，深圳市的企业评政府，山西省运城市的机关工作效率标准，等等。

值得说明的是，三种类型的组织绩效评估在实践中有一定程度的交叉，类型划分并非泾渭分明。

（四）公共组织绩效评价方法

《中央经济建设部门部门预算绩效考评管理办法（试行）》（财建［2004］354号）和《中央经济建设部门项目预算绩效考评管理办法（试行）》（财建［2004］404号）均明确指出，绩效考评采用定性和定量相结合的方法进行。主要包括：成本一效益分析、最低成本费用法、综合指数法、模糊数学法、公众考评法、使用价值考评法、目标考评法、打分法等。

成本一效益分析是将一定时期内部门的总支出与总效益进行对比分析的考评方法。

最低成本费用法是通过分析政府活动成本费用进行方案筛选的考评方法，又可根据不同情况分为总成本比较法、平均成本比较法、边际成本比较法和临界值计算法。

综合指数法是在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权重计算出综合经济效益指数。

模糊数学法是指采用模糊数学建立模型，对财政支出效益进行综合考评的方法，将模糊的、难以进行比较判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合考评计算，从而明确各部门使用财政支出的效益。

公众考评法是指对无法直接用指标计量其效益的财政支出，通过专家评估及公众问卷或抽样调查，以评判其效益高低的方法。

使用价值考评法是通过对部门提供公共服务和公共产品的使用价值进行分析，评价部门财政支出的效果。

目标考评法是将年度计划中的绩效目标与本年度实际执行情况进行对比分析，对绩效计划完成情况进行考评，同时，对未完成绩效计划目标进行分析，并与以往年度绩效指标完成情况进行比较。

打分法是指由行政机关、专家、社会公众，对各项绩效考评内容完成情况进行打分，并根据分值考评绩效完成情况的考评方法。

现有的评价方法可以分为传统评估方法和现代评价模型。

1.传统评价方法

按照地质资料社会化服务不同的主体，传统的评估方法可划分为：

（1）管理部门评价法。是指由项目管理部门对实施内容绩效指标、资金管理绩效指标、产出指标的数量部分进行评价的方法。地质资料的管理部门大多为公共组织，由上级部门对其下属机构监督指导，进行检查评估以及单位内部的自我考核。这一类方法对受多种因素影响的事物或现象做出总的评价，在一定阶段对改进服务能起到很好的指导作用。

（2）客户评价法。是根据效用理论，以消费对象作为评价者进行评价的方法。如地质图件采用客户评价法是最有效的方法。客户评价法可以采用许多具体的方法，如顾客满意度调查法、支付意愿法、顾客使用统计法、顾客使用证明法等。顾客满意度调查法是指调查使用者的满意程度的方法；支付意愿法是指调查人们对地质产品支付意愿的方法；顾客使用统计法是指通过可获得途径统计顾客使用情况的方法；顾客使用证明法是指由地质资料使用者出具证明的方法。

（3）专家评价法。是指由专家针对项目立项意义及可行性、项目完成的质量情况及预期效益、项目完成后的间接效益情况进行评价的方法。专家评价中可采用多种具体的方法进行。如成本效益比较法、对经济影响法、贡献程度评价法、增值法、损失减少法等。

上述方法是目前我国地质资料社会化服务中常用的几类评价方法。它们评估的范围广，而业务评估只占很小的一部分，主观性较强，较难形成直观的、可以直接应用于实际的研究结论，为决策提供预测依据与诊断方案。

2.现代评价模型

现代评价模型主要是依托信息处理技术，尤其是电脑技术的发展，应用统计学、运筹学、计量经济分析的最新研究成果于服务绩效评价，目前多见于文献的研究方法包括数据包络分析法（DEA）、层次分析法（AHP）、模糊综合评价法、灰色关联分析法、多元统计综合评价法、人工神经网络法（ANN）等，这些方法形成的评价结果直观、易于操作，很多统计分析软件都已经将其模块化，易于推广。下面是对这几种方法的简单介绍：

（1）数据包络分析法（DEA）。它是1978年由美国著名运筹学家查恩斯（***.ch***rnes）和库珀（***.cooper）等人首先提出的，用来评价多输入和多输出的“部门”（称为决策单元）的相对有效性。DEA方法可以看作是一种非参数的经济估计方法，实质是根据一组关于输入一输出的观察值来确定有效生产前沿面。DEA方法的应用领域很广泛，可以用于多种方案之间的有效性评价、服务进步评估及效益评价等。进入20世纪90年代以来，DEA技术在国内的理论与应用研究也取得了较大的进展，理论方面涉及具有模糊要素的DEA评价方法、简化确定DEA有效的算法，以及只有输入的DEA评价技术等。DEA方法的优点是不需要给出代表决策者偏好的权，也不需要给出输入输出的函数关系；而缺点是不允许输入输出数据是随机变量，且没有反映决策者的偏好。其应用范围限于一类具有多输入、多输出的对象系统的相对有效性的评价。

（2）层次分析法（AHP）。它是20世纪70年代由著名运筹学家塞迪（t.***.saaty）提出的，它的基本原理是根据具有递阶结构的目标、子目标（准则）、约束条件及部门等来制订评价方案，用两两比较的方法确定判断矩阵，然后根据判断矩阵的最大特征根相应的特征向量的分量作为相应的系数，最后综合出各方案各自的权重（优先程度）。该方法是一种定量和定性相结合的方法，在多指标的权重确定上应用广泛。AHP方法由于让评价者对照相对重要性函数表给出因素集中两两比较的重要性等级，因而可靠性高、误差小，不足之处是遇到因素众多、规模较大的问题时，该方法容易出现问题，它的应用限于诸因素子集中的因素不超过9个的对象系统，此外其重要性等级通常由专家给出，这必然涉及专家的主观判断的准确性问题。

（3）模糊综合评价法。该方法是一种用于涉及模糊因素的对象系统的综合评价方法。它是在模糊环境下，考虑多种因素的影响，为了某种目的对一事物做出综合决策的方法。它将评价对象和评价指标运用模糊数学方法转变为隶属度和隶属函数，通过模糊复合运算来得到模糊结果集。它可以较好地解决综合评价中的模糊性，在许多领域得到了广泛的应用。

（4）灰色关联分析法。在多指标综合评价中，评价目标往往具有灰色性，因而，用灰色关联分析方法进行综合评价是适宜的。它由样本资料确定一个最优参考序列，通过计算各样本序列与该参考序列的关联度，就能对评价目标做出综合分析。在进行综合评价时，这种方法的数学处理不太复杂，能使用样本所提供的全部信息，而且它同等对待各评价指标，可避免主观因素对评价结果的影响。

（5）多元统计综合评价法。该方法是结合了数学和数理统计方法而得到的，在数学上更为严谨。它是一种不依赖于专家判断的客观方法，因此可以排除评价中人为因素的干扰和影响，而且比较适宜于评价指标间彼此相关程度较大的对象系统的综合评价。该类方法的最大优点在于其评价模型生成过程中同时也生成了信息量权重，这是其他方法所不具备的。然而，利弊共存，这同样造成了其缺点之一，即无视指标的实际重要性，过于强调指标数据的客观性。这类方法的另一大缺点是其评价结论的相对性。样本构成变动将会导致评价结果的“逆序”，而这种逆序是不合理的。

（6）人工神经网络法（ANN）。近年来，随着计算机技术的发展，神经网络理论与遗传算法在综合评价领域也占据了重要的地位，对评价技术做出了卓越的贡献。人工神经网络是由大量的、简单的处理单元广泛连续而形成的网络系统，它最早开始于1943年Meculloch和Pitts提出的神经元的数学模型。它反映了人脑功能的许多基本特征，是一个并行处理的非线性系统，但它并不是人脑神经系统的真实写照，而只是对人脑的行为作某些简化、抽象和模拟。ANN用于社会化服务综合评价的基本原理是：将描述社会化服务的基础指标的属性值作为ANN的输入向量，将代表综合评价目标的结果作为ANN的输出值；然后用足够多样本向量训练这个网络，使不同的输入向量得到不同的输出值，这样ANN所具有的那组权系数值便是网络经过自适应学习所得到的正确内部表示；训练好的ANN便可作为一种定性与定量相结合的有效工具，对不同的服务进行综合评价。它的最大优点是自适应性与学习能力强，但它也存在局部最优点、学习速度慢、容错性下降、浮点溢出和网络不收敛等问题。

以上的几种方法大致反映了服务项目评价不断进步的倾向，也是认识问题的正当思路。从定性到定量再到数学计算机等多种手段综合评价的方法，项目评估的不确定性变得越来越大，评估的对象范围也在不断地扩大而变得日益复杂；相应的，完成项目评估的方法支撑体系变得更加广泛。实际上，各种评价之间有共性和互补性，更准确的理解是这些方法各有其评价适用的对象，要根据评价对象选择相应的评价方法。